[摘要]抗击新冠肺炎疫情背景下我国应急法制体系正在修订重塑,应急预案作为法律制定的重要依据也应趁机优化。整体性治理理论在政府治理方面为不少国家所倚重,其多面向、全流程、多主体的整合举措对我国应急治理及预案体系的优化提供了思路和指导。整体性治理理论和我国现实相结合推演出“五维整合”框架,基于“五维整合”框架设计的国家应急预案体系以“一梁四柱三级”为架构,能够落实以社区为中心、政府主导、多元主体参与等理念,依托“应急管理平台”整合各类系统,辅助预案体系落地,并从制度层面实现平战结合、关口前移。
[关键词]应急预案;体系架构;整体性治理;五维整合
应急预案界定各方的责任,指导和规范应急行为,在我国应急体系中被称为“龙头”和“抓手”。针对我国应急治理现状,习近平总书记强调,要加强应急预案管理,健全应急预案体系,落实各环节责任和措施。此次“新冠”肺炎疫情防控过程中,各省启动的公共卫生应急预案针对性、实操性不足问题突出,应急预案亟待优化升级,不容回避。当前,《生物安全法》已经通过,即将施行,整个应急法制体系将会重塑。预案是法制的承载和延伸,又是法律制定的重要依据。借立法资源重新配置之机,完善和优化我国应急预案体系结构框架,从结构和内容上做好法制的支撑和衔接,成为不容忽视的一项工作。
我国现行《国家突发公共事件总体应急预案》是“非典”之后于2006年颁布的,规定我国的应急预案有六种类型,分别是:突发公共事件总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、大型会展和文化体育等重大活动应急预案。之后,在实践中根据需要各层级和部门又出现了保障预案,有些地方也出现专项预案等同部门预案的情况。整体上,预案体系的层级和数量结构是“上细下粗”,整体呈“金字塔”式(见图1)。
我国现行应急预案体系在历次突发事件中发挥了应有作用,然而近二十年来,小概率、极端破坏性灾难频次增加,突发事件的形态向复合型甚至是全灾种方向转化,在应对过程中,当前预案体系应对跨区域、跨部门、跨行业的灾情显得力不从心。我国现行应急预案体系在内容和结构上存在以下问题:在内容层面,多向度内容缺失、理念相对陈旧,“两个坚持”“三个转变”①难以落实;在结构层面,衔接不畅、条块分割,已不适应当前风险社会的治理要求。具体表现在以下几个方面。
1. 平战分离,缺乏系统性思维
我国现行应急预案体系从上至下都是以“应急处置”为核心,重处置轻预防,对前期的属地风险感知、评估、控制等风险治理内容乏陈,预警分级响应、先期响应及应急资源快速配置等平战衔接事项缺乏较细致的准备和结构性安排。
2. 主体单一,基层预案难以落到实处
我国各类应急预案涉及的实质责任和行为主体是各级党委、政府职能部门,没有涉及公私企业和社会组织,也没有真正延伸到街道(乡镇)、物业和社区,重心下沉在预案体系中未能实现。此次疫情防控中防治结合、联防联控、群防群治的工作机制是中央政府和各省政府强力部署下实施并逐渐摸索出的具体办法,而各类应急预案应有的指导作用没有发挥出来。抗疫现实让我们对“多元主体”在应急管理中的作用有了更高的认识。织密基层应急治理网络,做好风险感知和防控,如果没有多元主体的参与就难以实现。
3. 单灾种元素突出,对复合灾害的指导性较弱
疫情先后引发了生命危机、社会恐慌、舆情危机、医疗物资短缺、产业链断裂、经济波动、国际关系紧张等,对待这种灾害链和复合灾害,现行的《国家突发公共卫生事件应急预案》《国家突发公共事件总体应急预案》已严重滞后,国家应急预案体系的结构性整合功能没能发挥出来。
4. 编制方法难以突破,缺少演练和实战
预案编制前缺少针对相关事件的全事件链的风险评估和情景构建的方法,对事前、事发和事后的规律和特点认识不清,突发事件生命周期管理在预案中没有完全体现。预案中缺少可供参考的与预设巨灾场景结合的处置方案,各级预案文本多数停留在完成任务的层面。同时,没能及时修订和更新,缺少演练和实战等。
5.结构上横向之间联而难通,纵向之间通而难达
预案体系结构上条块分割严重,专项之间、部门之间、政府与企业之间,以及相邻地区之间的预案,均缺乏综合协调和相互衔接。应急处置中信息共享困难,难以形成最大合力,甚至贻误战机;各专项预案围绕单灾种在专业部门上下纵行,结构依上级预案框架而定,导致“上下一般粗”,预案的级别越高,内容越笼统,其针对性越差。预案看似完整,但应对中难以衔接。预案要素不全,缺乏综合协调和相互间衔接,也缺乏连贯性及标准化等。此次疫情防控初期湖北省应对的情况就是如此,调派或捐赠的物资无法送到需要的地点,社会组织的力量用不上,舆情接连爆燃等。各省的突发公共卫生应急预案的质量,实际上与疫情的应对效果关联度不大,而是与当地整体治理水平相关,也就是说相关预案存在的意义没有显现出来。
6. 预案陈旧,内部结构存在逻辑不顺
不同时期的相关法律和预案之间存在不同说法甚至互相冲突。比如,在传染病和公共卫生相关法律和预案中对信息报告制度有四种不同的处理表述①,关于对外发布主体问题也存在四种不同阐述②。在新冠肺炎疫情初期,这在一定程度上增加了应对疫情的无措和混乱。同时,《国家突发公共卫生事件应急预案》并未涵盖所有公共卫生事件,也没有把传染病问题说清。地方政府的传染病预案也迟迟未按《传染病防治法》的要求出台。另外,对于出现新冠这种不明传染病病毒,应该启动哪个预案相对合适,各级公共卫生应急预案既不具备针对性的指导,也没有说清楚哪种传染病专项分预案更适用。现行《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》都是2006年颁布的,缺少各方能接受的方案、预案更新难度大等也是未能更新的原因之一。
针对我国预案体系存在的问题及改进思路,学界从多学科、多理论视角进行了研究分析。社会科学视角的相关研究和整体性治理理论的引入给研究提供了坚实的基础。
(一)整体性治理理论及其国际影响
整体性治理理论(Holistic Governance),被称之继传统公共行政范式和新公共管理范式之后公共管理领域出现的一种新的公共治理范式。整体性治理理论以公民需求和问题解决为治理导向,强调合作性整合,注重协调目标与手段的关系,重视信任、责任感与制度化,受到信息技术发展的强力推动,极大地提升了公共治理的理论内涵与实践意旨,对于推进中国的公共管理改革具有重要的借鉴意义。
整体性治理理论的主要学术发端基于对风险社会的全局思考,主张用整体性的思维研究和变革人类社会的治理模式,它的主要理论关切点是功能碎片化、协调—整合机制和网络式组织结构。整体性治理理论强调合作性整合,这包括治理面向、治理行为、预算的整合,以及逆部门化、逆碎片化。治理面向的整合,强调对治理层级、治理功能及公私部门之间的整合;治理行为的整合包涵了政策、规章、服务和监督等。重新整合涉及的内容包括逆部门化和碎片化、大部门式治理,重新政府化、恢复和加强中央过程、极大的压缩行政成本、集中采购、专业化和网络简化等。
整体性治理模式强调以公民需求为基础搭建治理结构,考虑到了政策、顾客群体、组织和机构四个关键层面的目标设定与实现,并以数字技术为支撑,实现政府流程的数字化变革,整合并简化政府的行政过程,为民众提供一站式的服务。整体性改革所涉及的核心要素,即政策、管制、监督以及服务提供,在纵向层级之间、横向功能之间,以及公共部门内容的协作和公共部门与私人组织之间的协作上取得统一,完成重新整合。
先后出现并与整体性治理理论同期存在过的政府治理理论,还有新公共服务理论、无缝隙政府理论、网络化治理理论和协同治理理论等,相比而言,整体性治理理论综合吸取并体现了其他理论之长,更成熟、更具有现代化意识和前瞻性。在不断的论证和实践中,整体性治理理论最终成为集大成的公共管理理论的第三代范式理论,并且深度影响着全球政府治理的发展,除英国本国外,还被美国、澳大利亚、新西兰、荷兰等国应用于政府治理实践。它脱胎于协同治理理论,以横向协调、纵向整合构建网络化组织结构,以建设服务型政府为公民提供无缝隙服务为目标,成为新的行政理论典型范式。
(二)应急预案研究综述
在社会科学研究中,针对我国应急预案编制刘铁民提出“情景构建”的方法,强调根据当地风险和灾害实情构建突发事件有可能发生的各种场景,对任务进行拆分,梳理出当地应对突发事件所需要的能力,构建了“情景—任务—能力”模型,据此进行应急预案编制。钟开斌基于我国预案“数量优先”的现状,主张应在四个基本问题上实现有效转变,即预案功能向微观操作的实用导向转变,预案编制实现自下而上的风险导向转变,预案管理向公开透明的外部评估导向转变,预案演练向发现问题的检验性导向转变,以实现由量变到质变的飞跃,他认为应急预案的类技术化功能应该加强,应该有序动态开放等。张海波将应急管理体系置于国家治理体系中,从宏观视角探讨了中国应急预案体系的深层逻辑,他借助结构—功能的视角评估了预案体系,强调预案体系面向属地风险进行优化,提升预案的针对性和操作性,同时减少其数量,压缩其规模,从而增强其实效性。荣莉莉基于预案的有效性分析建立了突发事件风险结构层次模型,提出了可实现预案之间有效衔接的预案体系模型。汪婧、荣莉莉聚焦于预案体系的启动机制,从演化时间维度建立了预案体系点、链、网三种启动模式,为应急预案体系的启动决策提供进一步的理论支持。曹海峰针对我国应急预案体系存在的层级设计不够清晰、功能定位不够明确、编制方法不够先进等问题,提出基于“风险—情景—任务—能力”模型的情景构建应急预案编制方法,并对我国预案体系进行了新定位和重构,提出“战略级—行动级—战术级”架构模式建议等。王喜芳、刘霞强调应急管理的工作重心应由传统的以应急处置转移到事前防灾和应急准备上,提出转型为新型“预警预案”体系的必要性和可行性,从而建立“以风险防控预警而非以应急处置为首要导向”的新型应急预案体系。在跨域危机治理方面,针对我国跨域危机治理中存在碎片化的问题,郭雪松、朱正威以组织间网络视角对此进行分析,构建了跨域危机治理网络分析模型,探讨了跨越危机整体性治理的实现策略。朱正威、刘莹莹针对当代灾害的复合型特征,提出了韧性治理的理论构想,主张治理主体和系统提升对灾害风险冲击的适应能力。
我国学者在研究整体性治理理论对我国公共治理影响的同时,也试图探索对我国应急管理事业的借鉴和整合。最早明确将整体性治理理论运用于应急管理和危机治理的是刘超和张成福,他们认为两者具有很强的契合性,针对中国地方应急管理中存在的严重碎片化问题,提出了构建整体性的公共危机治理体系的策略。韦彬从理念和文化视角对此进行了整体性建构。徐元善、金华认为,我国跨界治理过程的碎片化导致跨界运作机制瘫痪,而整体性治理在价值意义和工具意义上与跨界公共危机治理碎片化的逻辑高度契合。陶鹏、童心针对我国灾害公共预警碎片化问题,提出运用整体性治理理论的整合模式为灾害公共预警走向有效管理提供基本发展框架。赵军锋、金太军在应急管理创新方面提出应借鉴整体性治理理论,以政府协调为中心构建突发事件的协调治理模式。在全面整合体制方面,张玉磊认为,在理念主体结构、流程、手段等方面均需要进行整合。鲍芳修认为整体性治理对城市政府以及管理方面也有很强的适用性,有赖进行全面的整合。
(三)文献总结和评价
从以上学者对我国应急预案直接或间接的研究论述中可以看出,围绕着应急处置、风险治理中存在的问题,我国学者的研究有四大突破:一是本着减量增质,增强预案的针对性、实操性目的,在预案编制方法上,提出了加强风险评估和预案文本评估,建构了情景构建的具体方法来检验和改进预案。二是在预案衔接问题上,将应急科学与公共管理研究相结合,推演出预案衔接的机制模型。三是在预案重心上,提出了编制“预警预案”体系,以将应急重心前移的建议;预案结构上提出了“战略级—行动级—战术级”三级架构模式。四是在分析方法上,运用了结构—功能的视角、韧性治理的视角,也提出了应建立涵盖全灾种、全过程的灾害治理的思想。除此之外,由于整体性治理理论的整合性和时代性,不少学者都看到它与我国应急治理事业的契合性,从相对宏观的视角提出了对跨区域协同,以及应急体制机制的整合的指导意义。一方面,以上研究为我国应急预案的改进和升级优化打下了良好的基础;另一方面,它们要么是相对微观、某一角度、某一问题的研究,要么虽聚焦于整体性治理理论与应急管理的契合点,但是没能将整体性治理理论和应急管理体系的“龙头”和“抓手”——预案的升级优化结合起来并提出相对可行的方案。
我国提出要实现应急管理体系和应急能力的现代化,应急管理体系的建构更加成为现阶段研究重点。我国应急管理事业经过17年的摸索和发展,系统的全面整合是当前实现应急体系和应急能力现代化的必要且可行的路径。预案作为平战结合的媒介,其体系作用能发挥更大的张力。
党的十八大以来,党中央高度重视防灾减灾救灾工作,多次做出系列重大决策部署。习近平总书记关于防灾减灾救灾“两个坚持”“三个转变”的重要论述内涵深刻、意义重大,指导性很强。应急管理现实中各级政府和工作人员有这个意识,但是落实起来比较困难。后疫情时代,从应急法制和应急预案的高度来体现和落实“两个坚持”“三个转变”的思想恰逢其时。发挥应急预案在“一案三制”中的“龙头”和“抓手”作用,在应急法制重塑的当下,应急预案的提升、优化和结构重塑应该紧紧跟上、有所作为、相辅相成。
本文此处运用中层理论的叙述方式,将经验研究和理论研究结合起来。“中层理论本质上是理论方法论,它无法直接用于分析具体问题,但这种方式能够建构具体的经验命题。”“从形式上看中层理论具有抽象性,由一组有限的假定所组成,通过逻辑推导可以从这些假定中产生能够接受经验调查的证实的具体假设。中层理论也具有抽象性,但它非常接近各种命题中的观察资料,而这些命题是可以进行检验的。”
(一)国家治理和应急预案研究的普遍原理
以下是近些年学者们总结出的与本研究相关的我国国家治理和应急预案体系研究的一般命题,分别用编号T1、T2等表示。
T1:平战结合、关口前移,党建引领“共建共治共享”是应急体系和能力现代化的方向之一。
T2:政府主导、多元主体参与的应急治理模式是社会治理努力的方向。
T3:风险社会巨灾多发、频发,以及次生、衍生灾害增多的现实呼唤具有弹性的应急响应预案。
T4:应急决策、指挥和资源调度,各层级、各部门及政府内外的协同等依赖统一的基于大数据的信息平台来实现。
T5:大数据等高新技术的共享能够为政府治理赋能。
另外,应急预案不仅在应急体系内部是“龙头”和“抓手”,而且在国家治理体系中具有承上启下的作用,它既有非常态治理的特殊性,又具有常态治理的共同性。
(二)与整体性治理理论相结合的具体命题
结合整体性治理理论多面向合作整合的思想,可以得出以下具体命题,分别用编号C1、C2等表示。
C1:流程整合。大应急生命周期全流程整合可以通过国家预案构架的结构性重塑来实现。
C2:主体整合(公私部门间整合)。应急预案中不仅要明确党政机构在应急准备和处置的各个环节中的责权,也要呈现社会其他各主体在应急治理中的义务、责任和权利。
C3:治理层级、治理功能系统性地整合。面对灾情的不确定性,可以通过预案储备的完备性和操作的选择性来应对,从而实现预案体系刚性和灵活性的有机整合。
C4:数字化、信息化整合。应急预案体系的落地只有通过整合各类系统的“应急管理平台”的建设和完善来实现。
C5:治理行为整合。预案体系的生命力还源自其内容与现实的距离不断缩短和整合,因此预案的评估、演练和修订等日常应急准备需落在实处。
简言之,应急预案的特殊功能、作用和张力,决定了它能成为治理模式探索的前沿和先锋。
(三)“五维整合”框架的得出
根据国家治理和应急预案体系的一般命题和结合整体性治理理论得到的具体命题,研究推演完成以下“五维整合”框架,在结构的整合和预案体系的功能之间建立具体命题,分别用编号H1、H2等表示。
H1:平战结合的整合。将应急治理的四个任务阶段并行列入国家级预案体系,并单独成册,结构性实现关口前移。
H2:多元主体参与的整合。以社区为中心、政府主导、多元主体参与,勾画出重心下沉、全民参与应急治理的具体方法。
H3:刚性与弹性的整合。四个预案内部按“核心文件+可选择性附件”模式架构,增强韧性和适应性。
H4:文本与机制的整合。加强预案技术支撑,完善“应急管理平台”建设,整合各类系统,辅助预案体系落地。
H5:文本与用户、历史与未来的整合。加强预案的评估和演练,做好文本呈现与用户运用的衔接,并且通过预案的及时修订实现历史与未来整合。
综上,“五维整合”的框架和要义基本清晰。百年未有之大变局之时,需要“针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”。我国预案体系的设计应打破思维禁锢,站在巨灾视角和制度建设高度,从事件应对的逻辑性和预案体系的结构性着手,构建能贯彻现代治理理念的预案体系构架,使其具有系统性、前瞻性、灵活性和适应性,并为当下应急法制的重塑和完善提供较为坚实的基础。顺应时势并因应现实所需,根据“五维整合”框架,借鉴国际先进经验,研究提出以下以“一梁四柱三级”为骨架结构性重塑我国应急预案体系的方案。
政策建议:以“一梁四柱三级”为构架的国家应急预案体系
(一)以国家应急管理五年规划为统领,以应急管理四阶段任务为核心,搭建国家预案体系“一梁四柱”构架
习近平总书记多次强调,应急管理要“从源头上防范,把问题解决在萌芽之中”。在当前国家应急预案体系中,应急响应和处置是预案的重心,事前、事发和事后三个阶段是应急响应的附属,可通过结构性并列回归其平战结合、关口前移的实质。国家应急预案体系应包括应急管理生命周期各阶段,即应在四个任务阶段分别制定预案(国家应急准备预案体系、国家应急预警预案体系、国家应急响应预案体系和国家灾害恢复预案体系),共同构成预案体系,结构性实现平战结合,以此建构国家预案体系之“四柱”。同时,国家应急管理“十四五”规划的内容也应涵盖以上四个阶段,此为国家预案体系之“一梁”。我国现行预案体系即是“国家应急响应预案体系”,现行总体预案即是《国家应急响应预案》的核心文件,需要组织力量将其修订升级;另外三个涉及应急响应前后准备、预警、恢复各类重大任务的预案文本需要组织力量从无到有进行编制。通过预案结构的重构整合应急事业的连续性,落实“三个坚持”和“两个转变”,实现“大应急”治理。
(二)以社区为中心、政府主导、多元主体参与,勾画出全民参与应急治理的具体方法和要求
以社区为中心,是“以事件为中心”理念在空间维度的表现,它将社区当作一个整体,强调包括各级党委、政府、社区、物业、企事业单位、社会组织、家庭、党员和群众在内的每个人都可以为国家应急治理工作做出贡献并从中受益。国家应急预案的四个文件中,应在其“核心文件”中对所有主体相应的责任、任务和应具备的能力等进行界定。这样,从国家预案框架层面植入“多元共建”“整体社区”“韧性治理”的实现基础。在此框架下探索党建引领社区下的参与式伙伴关系,以及韧性社区建设的具体路径等,打牢国家备灾减灾的基石。
(三)四个预案内部按“核心文件+可选择性附件”模式搭建体系“四柱”,纵向依赖战略、战役、战术“三级”扩展落地
四个预案可分别由核心文件和多类可选择性附件构成。它们的核心文件定义不同阶段实现国家安全目标的战略、原则和行为过程,以及从政府到个体在内的多元主体应如何为之共同努力。包括:四个任务阶段的治理理念、预案的目的、指导原则、任务区范围、参与主体的作用和责任、要求达到的能力、运行机制、支持资源、预案应用、各部门协同应急机制,以及编制说明和修订要求等。国家级预案体系的“一梁四柱”,是指导各级党委、政府、各专项领域及全民进行“大应急”治理、能够应对复合灾种的整体性战略级应急预案框架,为地方级战役、战术层面预案提供结构框架指导和理念引领,各级战役、战术级预案依此而具体修订重构,从而形成“一梁四柱三级”的国家应急预案体系(见图2)。
(四)加强预案技术支撑,完善“应急管理平台”建设,整合各类系统,辅助预案体系落地,实现整体性应急治理
以事件为中心的应急预案要通过统一的“应急管理平台”系统来实现,在突发事件中,由专项牵头部门(专项应急指挥部或国务院)来负责统一指挥调度,并实现部门间资源、信息和数据的充分共享,实现“整体性治理”。我国应急平台体系建设提出了“1+1+3+n”建设目标:“1”是一个应急指挥中心,一类基础支撑;“3”是应急管理大数据平台、公共安全服务云和应急专题地理信息服务平台在内的三大应用支撑;“n”是若干子系统,指实现涵盖应急治理的近十几个业务子系统。该目标将实现从国家到基层乡镇的应急地理信息全覆盖。只有基于互联网系统的横纵整合的政府才能灵活地应对具有不确定性的风险和灾害,它与能够横纵整合的预案相辅相成。
(五)加强预案的评估、演练和修订,做好文本与用户、历史与未来的衔接
预案需要不断修订完善,要有针对性地开展演练测试,这是《国家应急准备预案》里的重要内容之一。通过“一梁四柱三级”构架的建立,对这方面的工作应该更加有章可循。只有在平时围绕着“情景构建—应急演练—预案的检验和修订”的思路扎实做好应急准备,实质性地在准备阶段里进行各等级、各种突发事件的全过程演练测试,才能保证预案在战时能为多元主体所了解和运用;只有参与到预案的更新升级过程中,到了关键时刻预案才能为多元参与者“用得上”。预案修订和演练的内容涉及应急的全流程,是常态下的应急响应模拟,做好这个工作,应急响应才具有良好的基础和保障。
综上所述,重塑的国家应急预案体系以多元主体参与、平战结合、具有灵活性和适应性为理念,以“一梁四柱”为骨架,将国家层面预案体系由“薄”化“厚”,并以此带动战役、战术级预案体系的完善,形成“一梁四柱三级”的国家应急预案体系,使我国预案体系由“金字塔”式结构转变为相对扁平式结构,以应对更加具有不确定性的风险社会和全灾种突发事件的挑战。
作者简介:
杨青,中共北京市委党校(北京行政学院)应急管理培训中心执行副主任,公共管理教研部副教授。
来源:《中国应急管理科学》2021年第二期