一、问题的提出及文献回顾

在后现代社会，风险日益复杂化和外显化，并已成为新时代公共政策议程中必须积极回应的一个现实议题，而如何提升新时代公共安全风险治理绩效也成为政府必须关注和积极回应的一个理论问题。风险也许并不为人们所时时感知，但却客观存在。风险和不确定性已经成为现代化过程中人类无法回避的社会议题。风险和不确定性为我们重新审视一个国家经济社会发展的现代化过程提供了新的场景。人们讨论哪些风险是最糟糕的以及应该如何应对，这显然是政治学思考的内容。对风险的担忧，以及对监管和保护措施的呼吁，为政府创造了全新的责任领域，风险对于公众、科学家和政府都是一种巨大的挑战，这种挑战之所以存在，就在于人类对于风险认知的“知识赤字”。理解风险治理，需要从风险自身的生成发展机理和风险治理机制这两个核心维度切入，前者本质上是一个针对风险的技术性和专业性识别与判断，而后者本质上更多是一个涉及围绕风险治理的决策、组织、领导和协调问题。风险自身的技术治理与政府对于风险的预控、应急为核心的系统治理是构成公共安全风险治理提升的重要内源性的驱动力，如何促进二者之间的有效耦合进而实现公共安全风险治理绩效的持续性改进，就成为本文研究的一个动机。

已有关于风险治理方面的研究主要包括两类范式: 社会行为范式和技术治理范式。前者从人类的行为本身去理解和认知风险，而后者则通过严格的技术创新和更新去理解风险。二者之间的耦合或融合并不乐观，甚至二者处在截然不同的两条平行线上。国家需要将风险发生之前的预控预防与风险发生之后的应急处置、快速响应等有效整合以应对经济社会发展中的风险或不确定性，提升风险治理的效能。国外学者就公共安全风险和不确定性与政府的治理力之间的关系在理论上进行了深入研究。从某种意义上讲，风险是人类创造和选择的结果。人类对风险的认知水平和能力影响着人类的行为决策，在特定情境中，风险和不确定性的治理体系和治理能力则是影响政府公共安全风险治理绩效的重要因素。学者雷恩等针对风险和不确定性提出了综合治理和适应性治理的观点。国内学者也在聚焦公共安全风险治理及其效能问题。在学者们看来，风险的整体性治理必须强调风险预控和应急机制之间的整合，绝不能囿于传统的“头疼医头脚疼医脚”的治理模式，基于此，公共安全风险治理必须打破部门间的藩篱，贯彻整体性的原则，有针对性地优化现有的机制或平台，精准施策，提升公共安全风险治理的整体效能。风险事件和( 风险治理的) 领导对一个国家的应急管理起着至关重要的作用，它催生应急管理体制的改革和创新。公共安全风险事件事关国家的总体安全，我们应该对此类公共安全风险进行系统性的反思，分析风险治理过程中的短板和不足，避免出现“两次踏进同一条河流”的困境。如何从整体上建构一个集科学预控与高效应急于一体的公共安全风险治理机制，系统提升此类风险的治理能力是未来我国公共风险治理机制改革的重点和关键。针对潜在的公共安全风险( 包括公共卫生安全风险) ，我们要从整体性的视角去系统反思我国公共安全风险治理的体制和机制，在精准识别风险自身的生成机理和作用机理基础上的风险防控—应急响应—恢复重建，将成为未来国家公共安全风险治理体系和治理能力现代化的重要着力点，“一个基础，三个着力点”将构成未来公共安全风险治理的技术范式与管理范式耦合的基础框架。本文旨在从公共行政改革与创新的角度回应和解释公共安全风险治理绩效提升的内在逻辑，试图从理论上为系统内部诸多要素和子系统的有效耦合搭建一个整体治理框架，为地方政府公共安全风险治理绩效的提升提供决策参考，服务于地方政府公共安全风险治理体系和治理能力的现代化。

二、公共安全风险整体性治理框架的理论建构

公共安全风险的偶发性、不可逆性及风险致因多元性、复杂性客观上要求强化风险预控和应急管理创新基础上的整体性治理机制的建构。整体性治理对风险治理的诸多环节提出了新要求。首先，风险治理过程必须实现有机统一，实现事前的预控、事中的应急处置与事后的恢复重建三个阶段的有机整合，三个环节都是风险治理的重要环节，缺一不可，风险的预控关系着风险治理的关口是否能实现真正前移; 其次，风险治理工具要精准应用，风险治理的每个阶段都是技术工具和政策制度工具的复合体，两类治理工具的科学、合理应用，为风险治理绩效的提升提供了强有力的支撑，任何偏颇都可能产生负绩效。

(一) 风险治理的基本过程

1．风险的预防控制

“凡事预则立，不预则废。”风险精准预测和研判基础上的科学预控对公共安全风险治理绩效的重要性不言而喻。预控措施关系着风险生成和发展的未来走势，也决定和影响着风险治理的整体效能。风险预控的核心工作涉及不同的利益相关者，这就需要不同部门强化彼此间的协同与合作治理。风险预控的内容除了政府和相关职能部门的系统组织和动员外，还包括以下一些具体内容: ( 1) 对国民的风险教育与风险意识的建构; ( 2) 公众自救与互救能力的培育; ( 3) 与此有关的演习、演练; ( 4) 专业技术人员对于风险的系统研究; ( 5) 风险研究的决策智库的政策和制度供给等。对于这些预控工作，我国也在风险治理实践中努力推进，但是，很多机构和部门对风险的认知存在误区。在政府主导下，逐步建构一个多主体协同参与的风险治理的“安全网”，突出风险生成之前的研究、检测与预判以及相关的应急准备，是我们强调的风险关口前移的主要内涵。由于预控阶段的特殊性，它可能同样需要投入巨大的成本，但预控阶段的主动介入和投入，远比风险生成之后的被动性的投入具有更高的性价比。由此，风险致因分析、技术研判以及治理机制的建构、完善就成为这个阶段的重点内容。

2．风险的应急响应和科学处置

从风险生成和发展的过程来看，如果前期的风险预控措施不到位，风险的生成、恶化和传播就不可避免。风险一旦生成，应急响应和科学处置就变成了风险治理过程中的重点工作。如果说风险生成之前，风险治理的绩效主要来源于风险预控工作内容的整合与强化，那么，风险生成之后，风险治理的整体绩效就主要来源于政府和其他利益相关者的应急响应和科学处置。决定和影响应急管理效能的关键要素包括: ( 1) 政府和有关部门的风险决策与领导，这个环节一般是在发出警示后，它具体包括风险的分析、评估等，这是协调整个风险应急处置过程的核心要件。针对风险的不确定性，主要决策者第一时间的反应和态度至关重要，这将直接影响决策和领导的能力。政府和相关部门的决策和选择是影响风险决策质量和风险发展态势的决定性因素。最初的风险识别以及第一时间的科学决策使公共安全风险的快速处置成为可能。( 2) 应急技术的应用与整合。学科不同，人们对于应急技术的理解也具有较大的差异性。从性质来看，应急技术包括预测预警技术、应急救援技术和应急救援信息的整合等，这都是快速响应和科学处置的技术支持。( 3) 应急处置相关的组织机构和相应的政策制度设计。应急决策、领导和相关的动员响应以及不同部门之间的横向协同都属于这个层面的内容。不同利益相关者如何在有序的治理体系内实现对风险的科学处置和快速响应，这涉及到风险治理结构的设计与安排。( 4) 社会公众的协同参与、普通公民的自救和互救能力、社会基层社区干部的协调与组织、社会组织的参与和志愿者的招募与使用等都从社会层面影响着应急的整体效能。( 5) 其他社会支持，如舆论引导和支持，以及社会公众心理的引导和干预等同样扮演着重要的角色。

3．后期的恢复重建

事后的恢复重建主要是指重大突发性事件后，经济、社会和人的心理逐步恢复至风险发生之前的一个过程。恢复重建需要政府和其他不同利益相关者的参与，其目标在于: 一是使经济和社会恢复到风险发生之前的状态，这是一个经济社会秩序在国家政策的扶持下逐渐修复的过程; 二是吸取教训，针对风险致因的特殊性，特别是地方政府风险治理的短板和不足，有意识地重构风险治理的政策和制度体系，完善公共安全风险的治理体系。恢复重建的水平和能力同样影响着下一个周期的治理绩效。

长期以来，我国政府都在积极探索不同类型公共安全风险治理机制的创新模式。就重大突发性公共安全风险治理的重点工作而言，主要集中在风险预控与应急处置，而恢复重建则是风险之后的一项修复性工作。针对我国公共安全风险治理的具体工作而言，政府对应急管理的重视程度比较高，政府同样也比较重视风险发生之前的预控，但是预控与应急之间的整合却是一个比较现实而紧迫的问题。政府需要注重风险预控与应急处置之间的整合问题，反思因风险预控与应急处置脱节而造成的风险治理绩效不彰的问题，这对于政府公共安全风险治理能力和治理体系的现代化具有重要的现实意义和理论意义。

(二) 公共安全风险治理绩效理论分析框架的建构

公共安全风险治理绩效不是一个虚幻的学术概念，它是强调整个风险防控和应急响应的有机统一，强化风险治理系统内部诸多子系统之间的无缝对接和高效耦合，注重风险治理系统内部不同利益相关者之间的高效协同和充分有效的合作，实现真正意义上的治理绩效提升。如何通过公共行政改革予以回应? 整体性治理理念为公共安全风险治理机制的创新、改革提供了一个引导不同机构、不同群体和组织行为，有效提升公共安全风险治理效能的路线图。公共安全风险治理工具与风险治理过程有机统一的最终目的是服务于风险治理绩效的改进。风险治理绩效来源于在不同的风险治理过程中两类工具的精准应用，进而实现“治理工具—治理过程—治理目标”之间的统一，这正是公共安全风险治理绩效的要义之所在。本文尝试将基于风险自身研究的技术研判、政府公共安全风险治理政策制度设计这两类不同性质的治理工具与风险自身的生产和发展过程有机整合在一起，建构出公共安全风险治理绩效的理论分析框架(见图1) 。

图1 公共安全风险治理绩效的理论分析框架

基于协同性理论的公共安全风险治理绩效的理论分析框架，是相对于传统的碎片化风险治理机制而言的，它侧重于公共安全风险治理的效能，强调特定系统内不同子系统之间那种通过彼此间的协同所展现出来的效能，这就是人们常说的1+1＞2的效果。这种效能来自于不同子系统自身的有效运转以及不同子系统之间耦合作用所带来的整体绩效的增加或改进。如何保证在应对某种现实的或潜在的公共安全风险时，能够在高效的决策和领导体制下整合相关的资源和权力进而集中精力化解风险，就成为整体性治理框架建构的最重要的价值取向。风险治理的效能受到资源整合能力和水平的影响，所以必须保障整个风险治理过程的科学有序。地方政府必须提升决策领导、沟通协调和执行指挥的能力。科学的风险治理决策当然是风险治理效能的基础条件，组织、决策与领导能力决定着风险治理过程的方向，也影响着风险治理的整体效能。有四个要素决定着公共安全风险治理绩效的改进: 第一，对风险规律与作用机理的研究。科学的公共安全风险治理应该建立在全面把握风险生成规律和作用机理的基础上，这是提升公共安全风险治理绩效的前提。第二，对风险治理的技术研究和探讨。因为信息的不对称，很多的管理决策对于技术专家有技术依赖，风险治理的技术专家有责任从技术上辅助管理决策团队及时、准确做出应急管理决策。风险生成规律和技术专家的作用主要体现在风险的预控和预防上面，专家的技术研判具有辅助决策、优化治理机制的作用。第三，应急处置和快速响应。这是在风险发生后，政府为缓解或消除风险而采取的治理工具和手段的统称。风险生成之后，公共安全风险治理绩效就主要依靠风险的应急处置和快速响应机制的运行效率。第四，社会动员。这里的社会动员特指社会公众的行为和选择与国家关于风险治理的管理决策是否保持内在的一致。如果公众受到自身的教育、认知和社会环境的影响，不能与风险治理的决策和目标达成一致性，其产生的同样是整体治理效能的损失。如果说智库研究和技术专家的支持是侧重于“防”的话，那么，应急和社会动员所强调的是对风险的“控”，无疑，政府组织领导下的这四项核心工作构成了新时代我国公共安全风险治理机制改革的新着力点。

三、我国公共安全风险治理绩效改进的困境

公共安全风险治理绩效的创造是一项系统性的工程。风险治理的系统性和不同子系统之间的协同所带来的协同效应或整体绩效问题，一直是需要学者和实践者认真回答的一个理论议题。现实中，“各自为战”甚至相互竞争的情况依然存在。公共安全风险治理需要不同机构、部门以及社会公众等诸多利益相关者之间的合作、沟通和协同，各行为主体要明确风险治理的具体目标，保持行为的一致性，否则，任何背离风险治理目标的政策和行为选择都会导致风险治理过程中的绩效损失，它会成为风险的助力，而不是有效化解风险、提升公共安全风险治理的整体效能。为此，人们必须正视公共安全风险治理过程中所面临的困境和挑战。

(一) 公共安全风险的规律性研究欠缺，难以适应风险治理的需求

风险研究是实现公共安全风险精准治理的前提和基础。目前，风险研究主要集中于相关的职能部门、高校科研机构和相关的智库。公共安全风险的研究必须回应风险治理的实践，否则，风险研究的水平与风险治理需求之间的矛盾就难以消弭，自然也就无法有效回应风险治理的需求。从研究内容上看，风险研究总体成果丰富，但是缺乏针对经济社会发展不同领域的特殊需求而开展的系统研究，这与政府统一组织和协调缺失有关。从研究的重点看，风险的个案研究和特殊性研究居多，而针对风险自身规律性的研究欠缺，这导致不同领域风险治理缺乏系统的理论支撑。从研究承担的主体来讲，研究机构的数量和质量参差不齐。以辅助政府决策的智库为例，应该重视智库建设，但更应该注重智库建设的质量，公共安全风险智库必须注重回应社会的重大关切，而且要能够解释和回应公共安全风险治理的实践需求。风险研究有两个重点内容亟需改进，一个是对风险自身的研究，一个是对风险管理政策和制度的研究。专家政策建议的结构性矛盾和质量短板是我国公共安全风险研究急需改进的重点内容。公共安全风险方面的研究可以百家争鸣，但必须以“服务经济社会发展，提升公共安全风险治理效能”为基本原则，否则就难以摆脱“花瓶式建议”的宿命。

(二) 地方政府决策领导水平参差不齐，影响风险治理绩效的提升

政府治理水平和治理能力现代化的首要衡量标准就是决策和领导的科学化和专业化，它从组织上保障公共安全风险治理绩效的系统动能。决策和领导风格反映和体现了地方政府决策层的价值偏好，也决定和影响着风险决策的效能以及资源和要素的整合能力，同样也影响和制约着公共安全风险治理的整体效能。由于地方政府主要领导的专业背景不同，他们对风险治理重要性的认知也大相径庭。从我国各省常务副省长的职责和分管的主要工作内容看，大多数省( 直辖市、自治区) 的常务副省长( 直辖市的常务副市长、自治区的常务副主席) 的职责分工和分管工作里都包括风险应急管理等，少部分省级行政区的常务副省长的职责分工里并没有明确载明或者没有载明，这说明政府决策层对公共安全风险治理的重视程度具有差异性。而这种差异性在市、县级行政区领导层表现得更为明显。部分地方政府决策者和领导者在公共风险治理过程中存在比较严重的“知识赤字”，从而影响了风险治理的整体效能。另外，在风险治理实践中，政府的行为和政策同样是决策和领导水平的一种直接反映和体现。不同地区之间的协同与合作是公共安全风险治理绩效的直接贡献源，所以，那种背离协同与合作治理精神的行为也充分表明，地方政府的横向协作和合作治理“藩篱”仍有待突破。

(三) 风险防控与应急的整合有限，直接影响风险治理的整体绩效

防控和应急在风险治理过程中的侧重点和具体内容存在不同。我国现行的风险治理机制对防控和应急都比较重视，但二者之间的整合有限，不能从公共安全风险治理绩效的高度去统筹、整合防控与应急。我们现在所强调的风险关口前移，就是要将风险治理的重心、关口前移至风险发生前的预控阶段。不仅是公共卫生安全风险，所有领域的风险治理都应该强调关口前移。从风险治理的环节来看，风险发生前的预测、监测或预控与风险生成之后的应急处置和快速响应相比，甚至更重要，但由于前期的预控投入高、周期长、“效果不明显”，并没有得到人们应有的重视。但是，从预控本身对于风险治理的整体效能的作用和价值而言，风险发生前的预控投入无疑具有更高的性价比。但现实中由于人们对于风险防控所秉持的态度及相关的措施都具有很大的差异性，因而，预控得不到应有的重视。在风险治理实践中，风险预控与应急处置之间的整合有限。以应急演练为例，现行的演练或演习不可谓不丰富，不同地区都在为应对不同类型的风险举行形式多样的演习、演练，但由于地方政府的应急能力和应急管理体系尚未实现系统化和集成化，演习、演练对风险治理绩效的提升作用有限，对于风险治理的整体效能或跨部门的整合的支撑作用也有待考察。总之，对预控的重视程度不够和应急的治理体系、治理能力不足严重制约着我国公共安全风险治理的整体绩效。

(四) 公众参与的层次和质量不高，制约社会公众的合作治理水平

作为风险治理的重要参与者，公众参与的层次和质量关系着政府—社会之间的合作治理水平。社会公众对风险的认知以及自救能力与互救能力的有效提升无疑影响着公众的合作治理水平，进而影响公共安全风险治理的整体效能。受制于自身知识和专业技能的限制，公众在面对风险时更需要外界的指导或支持。从某种角度来说，风险是人们选择和创造的结果，很多公共安全风险最初的风险致因都与人们的行为和选择密切相关。公众参与风险治理的难点在于，第一，如何提升普通公众对公共安全风险的正确认知，并能有效规范和约束自身行为。国民的风险教育还有很长的路要走，这方面，日本为我国国民的风险教育提供了很好的参考。第二，提升政府与社会公众之间的协同合作治理能力。其关键是公众如何正确理解政府的风险决策并达成一致，进而有效提升公众的合作治理能力。公众对自身行为背后的风险和不确定性的认知水平是风险治理机制改革的难点和重点问题。甚至有时候，公众明知自己的行为可能带来风险，却偏偏执意而为之，这也凸显了公众参与风险治理过程中所呈现的短板和不足; 而公共部门管理者的管理水平和能力方面的短板和不足，也会影响公众参与的水平和质量。

(五) 风险治理的信息平台建设，制约风险治理信息的共享

信息的共享以及相关技术平台的建构与应用，直接影响着风险治理绩效，同时也影响着不同利益相关者之间的协同与合作水平。技术平台或系统本身的优势和不足，一方面能形成风险治理绩效的技术共享源，另一方面技术系统和平台的建立和运行有其自身天然的不足和弊端，如技术系统或平台自身运行的安全性，以及技术系统的技术壁垒等。以健康码为例，一方面促进了复工复产，有助于风险识别和信息共享，但另一方面，健康码也因为其自身的填报方式问题可能产生信息数据的失真。通常而言，技术系统和平台衔接风险治理的不同环节，是不同利益相关者进行风险沟通和数据信息共享整合的基础条件。目前，我国大数据、人工智能快速发展，相关的产品和技术在风险治理过程中得到初步应用，但从技术系统对风险治理的功能和价值来看，技术对风险治理绩效的贡献依然不足。这种不足主要表现在两个方面，一方面技术平台或系统对政府决策或管理的支撑作用有限; 另一方面，技术系统给社会公众所带来的主观体验具有很大的差异。从技术系统或平台运行的过程来看，其自身也存在一些问题，一是不同部门的风险信息数据平台难以统一，技术标准和数据接口并不一致，这就导致不同系统之间的对接与共享的困难; 二是系统本身由于涉及到信息的收集、储存、更新与共享，其自身的安全性问题也是人们关注的一个潜在的技术风险。这些都会影响风险治理绩效的改进。显然，如何更有效地开发利用相关的技术平台也是我国公共安全风险治理过程中必须重视的一个现实问题。

四、我国公共安全风险治理绩效改进的策略选择

“构建科学规范的制度体系是实现治理能力现代化的关键所在。”公共安全风险治理绩效的提升，一方面有赖于对风险生成机理的精准研究( 技术治理范畴) ，另一方面有赖于政府公共安全风险治理体系( 包括应急体系) 和治理能力( 也包括应急能力) 的现代化。国家应该鼓励对公共安全风险生成逻辑和生成机理的深入研究，这是技术专家侧重于不同类型、不同行业潜在风险而进行的研究，是风险精准防控的基础和前提; 而政府公共安全风险治理体系和治理能力的现代化，则是优化政府与其他利益相关者的相互合作机制的一种集体行动。以风险防控为中心的技术驱动力与以政府治理体系和治理能力现代化为核心的政策和管理驱动力将构成风险防控和应急管理的“两架马车”，缺一不可，这也是我国风险治理绩效改进的主要指导思想。

(一) 注重风险生成和发展规律研究，促进公共风险治理的精准施策

公共安全风险治理精准施策的首要前提是对风险生成和发展规律的精准研究。风险生成和发展规律的研究要着重从以下几个方面着手: 一是风险致因的研究，包括源发性要素和促发性要素。二是风险生成、扩大、恶化、消解各阶段发展逻辑的研究，为风险治理过程的精准施策提供支持。风险自身生成机理的技术研判和风险治理机制的相关政策和制度设计、安排犹如一枚硬币的正反两面，构成风险生成和发展规律研究的重点内容，为风险治理的精准施策提供理论支持。相关的技术专家和决策咨询专家应围绕公共安全风险的源发性要素和促发性要素，对风险生成的条件、作用和发展逻辑进行全面研究，为政府的决策提供有针对性的风险预控和应急方案。“风险机理研究+ 治理机制改革研究”的双轮驱动能够有效提升公共安全风险治理效能，因为它们分别从技术治理和社会治理两个范式上有效解释了公共安全风险治理绩效提升和改进的内在逻辑，前者重在对风险自身的技术性识别和判断，而后者则为治理机制的创新提供了强有力的政策和制度保障。因而，公共安全风险治理机制的创新和治理绩效的提升必须以促进技术治理范式和社会治理范式之间的有效耦合为重要目标，这本身就是公共安全风险治理绩效提升的重要内涵，它是公共安全风险治理体系和治理能力现代化的两个最关键、最核心的制约因素，也是我国公共安全风险治理体系和治理能力现代化实现“双轮驱动”的源动力。

(二) 强化风险治理的决策和领导能力，建设高效的决策和领导团队

从风险治理绩效的关键制约因素看，地方政府决策和领导的科学化、专业化程度以及决策和领导团队的结构和组成影响着公共安全风险治理的能力和水平。政府必须以提升公共风险治理绩效为目标，从政策和结构上强化政府自身的决策和领导机制，实现政府决策和领导系统本身的灵活性、及时性和有效性。地方政府面对突发公共安全风险事件，必须采取最积极的应对策略，第一时间向本级政府和上级政府相关部门报告，为后续的应急处置赢得时间。同时，要逐步构建和完善有专业技术团队支持的政府决策和领导团队，公共安全风险的治理尤其如此。由于信息的不对称性，强化风险沟通就显得更为重要，要通过沟通来有效提升风险治理的决策和领导效率。政府治理体系和治理能力的现代化要求政府部门之间，政府和其他部门、机构之间强化横向协同治理能力和合作水平。政府的决策和领导团队必须在风险治理达成广泛共识的基础上，强化跨地区、跨部门的合作治理能力，为公共安全风险治理绩效的提升提供系统性和协同性的支撑力，因为协同和合作本身就构成公共安全风险治理绩效的重要内容。政府决策和领导团队必须强化自身的决策和领导水平，通过政府自身的政策研究机构或第三方智库的协助，促进地方政府决策和领导机制专业化、科学化、规范化、集成化，为公共安全风险治理提供强有力的决策和领导支持，促进地方政府公共安全风险治理体系和治理能力的现代化。

(三) 整合风险防控与应急响应职能，提升风险治理过程的整体绩效

公共安全风险治理整体效能的发挥必须强化预控和应急两个核心环节以及它们与恢复重建之间的系统整合，这种整合影响到资源整合、信息共享，影响到风险决策的效率以及整个风险治理过程的整体效能。这个过程必须以强有力的组织和决策指挥体系为重要条件。在风险治理的不同阶段，虽然工作的重点不同，但必须强化不同阶段之间的耦合与系统动能的提升。在风险尚未外显于社会之前，预控是风险治理的主要内容，有效的风险防控对风险治理绩效的风险发生后，应急响应和快速处置决定着风险治理的整体绩效，此时，应急管理系统自身的领导和运作就成为遏制风险扩散恶化的关键。现代的风险治理体系是注重风险预控的整体性风险治理体系，现代的应急是防控与应急统一基础上的系统性应急。政府必须重新审视自身的组织领导、政策制度、组织机构和人员配备等在风险治理过程中的角色和功能，组织领导要保障风险治理的科学高效，实现对整个风险治理过程的统一领导; 政策制度要实现精准研究、精准对接和高效执行; 组织机构要根据新时代公共安全风险治理形势的需要，不断实现组织机构的更新与重组，从组织机构上实现对于风险治理的快速反应和有效回应; 人员配备上要实现观念和专业技能的实时转向，为风险治理绩效提供最科学的人员配备。这是未来促进应急管理体系和应急管理能力现代化的必要条件。要强化不同要素之间的优化重组，服务于风险治理的整个过程，实现风险治理绩效的最大化。

(四) 鼓励公众积极有序参与治理，夯实风险治理机制的社会基础

作为公共风险治理的重要利益相关者，社会公众是风险治理过程的核心主体之一，也是政府在风险治理过程中的重要协作者。鉴于公众自身参与水平和能力的差异，首先，政府必须强化引导和支持，充分激发基层社会公众参与风险治理的积极性和主动性，为社会公众有效、有序参与公共安全风险治理提供一个高效、协同、智能的参与平台和运行机制。政府治理体系和治理能力的现代化客观上也需要积极培育公众的参与意识，有意识地鼓励公众参与与公共安全风险治理相关的公共政策的制定和执行。其次，社会公众要强化自身的主体意识，从我做起，积极参与风险治理。社会公众要不断强化自己的风险意识，有意识地规范和约束自己的行为边界，不创造风险，尽可能避免将个体行为选择背后的风险和不确定性传播到社会公共领域，同时积极参与风险治理( 防控、应急和恢复重建) ，有意识地提升自救和互救能力，积极参与到公共安全风险治理过程中，自觉服从，并成为政府风险治理过程中最重要的合作伙伴。最后，要提升公众参与协同治理的水平和能力。公众要以各种形式积极有序参与风险治理，理解、配合并严格执行风险治理的相关政策，协助基层社区干部维护治

理秩序，提升合作治理的水平，这同样有利于公共安全风险治理绩效的提升。

(五) 构建物资调配和信息共享平台，实现风险治理过程的信息化

风险治理过程本质上是对特定资源和要素的整合过程。既有特定资源要素的调配，也包括特定技术平台的构建与使用，这是风险治理绩效的最重要保障。风险预控、应急过程中的物资调配，技术和信息的共享，以及大数据和信息的整合与运用等在风险发展态势研判、传播路径分析、精准防控及后续治理中都扮演着重要角色。相关的风险技术能够充分发挥自身的独特优势，为风险治理提供强有力的技术支持。技术和信息是风险治理过程中的一种特殊形态的资源和要素，它支撑着整个风险治理过程的科学、高效运行，可以为相关资源的调配、整合以及有效的风险沟通创造有利条件。在风险治理过程中，大数据和信息资源平台以及相关资源要素信息的整合极其重要。相关的信息和数据要分类，应根据风险治理和应急管理的需要，建立一个不同类型信息资源的共享平台，以提升信息技术整合对决策的支持功能。政府要运用现代化的物流信息和技术，提升风险治理所需物资的调配效率; 地方政府要依托大数据等现代信息技术，加强对风险发展态势、人员流动信息的分析预估、数据共享，编织一张智能、高效、全面的数据信息中枢，促进公共安全风险的精准治理和精准施策，逐步搭建一个集决策、指挥、资源调配、信息共享与整合的技术平台，这应该成为现代风险防控和应急管理体系中资源和信息共享的主轴。

五、研究结论

公共安全风险治理绩效的创造是一个不同利益相关者整合资源和要素，为社会公众提供公共安全产品和服务的过程。经济社会发展进程中的风险与不确定性对政府治理体系和治理能力提出了新的挑战，如何实现风险治理效能的最大化，成为一个非常重要的课题。公共安全风险治理绩效的提升是一个复杂的社会过程，这个过程必须建立在对风险自身生成和发展机理的精准研究基础之上，这是真正有效提升公共安全风险治理绩效的基础动力源。此外，还必须充分发挥专家智库和研究机构的政策供给功能和技术工具的创新价值，实现政策创新和治理工具手段创新的“双轮驱动”。在风险治理过程中，必须强化政府决策和领导的作用，决策和领导团队中必须有专业性或专家型的领导，这是保障决策和领导水平的重要条件。风险治理绩效的提升必须借助于风险预控、应急和恢复重建之间的充分整合。在组织机构方面，不同部门与机构之间应就公共安全风险治理形成更高水平的横向协同与合作治理。从社会行为的视角看，公众的有效、有序参与为公共安全风险的协同治理提供了新的政策选择，当然这依赖于公众参与平台和机制本身运作的能力。此外，风险治理效能的提升，必须注重信息、技术和物资等信息的共享，实现风险沟通的无缝对接。