什么是风险？我们在日常生活当中，经常会碰到各种各样的不确定性，比如今年的新冠疫情究竟会持续多长时间？美国大选会对欧洲经济有什么样的影响？全球气候变化对人类生存有什么样的影响？类似这种风险问题，都是我们必须高度关注的。
德国社会学家贝克，在20世纪80年代写了一本书，《风险社会》，明确提出我们现代人类社会是处于风险社会。风险社会的特征是，风险无处不在。
我们每一点社会进步的同时也带来新的各种风险。
我们真正关注的是损失很大的几类事件：
为更好应对这些事件，我们进行了分类、分级。
一、重大突发事件需要分类、分级去应对
突发事件是造成或可能造成严重社会危害，需要采取紧急处置措施予以应对的四类事件。我国突发事件总体应急预案把它分成4大类：自然灾害、生产安全事故、公共卫生事件、社会安全事件。
突发事件的两大特点：
1.高度危险性：对人民生命财产造成巨大危害。
2.高度不确定性：产生的原因、后果、演变的形态等等的不确定性，给我们的应对工作带来巨大挑战。
为更好应对突发事件，我们根据它的严重程度和应对它所需要的各种资源，分成一级到四级。四级最轻，一般在县一级的政府层面就能够应对；三级在地市层面能够应对；二级在省级范围内能够应对；一级需要国家层面组织应对。
重大突发事件对一个国家的应急管理系统影响很大。美国911事件对美国的应急管理系统产生了重大影响，导致整个体系的转变。中国2003年非典对我国应急管理系统有划时代的意义。
二、重大突发事件催生国家应急管理系统
美国应该是全世界最早建立比较现代化的应急管理系统的国家。19世纪初在新罕布什尔发生一次大火灾，当地老百姓觉得火灾遭受的损失超出了他们自己能够自救的程度，所以他们向美国联邦政府申请援助救助，之后通过了一个法案，开始了政府对突发事件的救助。1950年，美国正式通过《灾难救助法》，该法案为国家应对各种突发事件提供了比较全面的法律依据。2001年911事件对美国社会产生重大影响，自此美国把国土安全作为一个整体来考虑，把应对自然灾害的安全问题以及应对恐怖袭击的安全问题整合在一个部门里，国土安全部。2005年的卡特里娜飓风对美国来说是一个转折点，不管是从地方还是联邦政府，在应对卡特里娜飓风过程中都出现一系列的失误，美国朝野对这个问题进行了深入反思和调查，在此基础上，通过了新的法案，对应急管理体系进行了新的调整。
日本可以说也是一个多灾多难的国家，为应对各类突发事件也经历了一个演变过程。二战后到20世纪50年代末期间，日本对重大突发事件采取单灾种的救助；20世纪50年代以后，日本开始进行多灾种的综合管理，1961年颁布了《灾害对策基本法》；1995年日本的阪神大地震、日本地铁沙林毒气事件推动了日本应急管理体系的变化，之后，日本的应急管理体系进行了大整合。日本一共有相关法律法规227部，日本还加强社会建设，日本公众的相关知识和能力水平应该是全世界比较高的。
在世界范围内，联合国始终在推动各个国家应对突发事件能力的建设。2015年在日本仙台，联合国公布了仙台减灾框架，提出一系列到2030年如何把全世界由于各种灾害造成的损失进一步降低，提出了很多具体目标。目前全世界各国都在努力按照仙台框架的规定来往前推进。
2018年4月，整合了国家11个部门13项职能的应急管理部成立，这是构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系的重大决策和部署，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义，我国“大应急”机制正式开启。成立后的一年中，应急管理部已启动应急响应50余次，召开100多次应急处置视频调度会，派出了60多个联合工作组赴各地指导防灾减灾救灾和事故处置工作，组建了27支专业救援队，打造应急救援关键的力量，努力应对重大灾害事故、生产安全事故。当前全球正在进入突发事件发生频次更高、影响范围更广、应对难度更大的阶段，我国的应急管理体系如何应对更加严峻的挑战？怎样才能更加有效地预防处置各种突发事件？
三、从小到大，中国应急管理系统不断升级
中国应急管理体系分成三个阶段，三个阶段的核心特征是不同的。1949年到2003年，我们没有专门的应急管理体系或应急管理部门，完全是原有的行政党政部门的自然的延伸，一旦事情发生后，相关部门成立应急管理指挥部去直接应对，这是第一阶段的特征。
2003年非典后，我们痛定思痛，反思第一代应急管理体系的弱点，由于当时缺乏专门的应对机构，各个部门各个机构各自应战，互相协调配合不够。非典是我国应急管理系统演变的非常重要的转折点，非典给我们的重要启示是，现代化国家在发展过程中一定要建立全面的突发事件应对体系，也就是应急管理体系。非典后应急管理系统建设开始。2003年至2018年，我们把应急管理体系建设作为国家治理体系的一个重要组成部门进行建设，以“一案三制”为基础，实现应急管理体系建设的历史跨越。
“一案三制”就是应急管理预案、法制、体制、机制。法制方面，最重要的进步就是全国人大通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，作为一个比较宏观的法律对各类突发事件应对进行指导；体制方面，各级政府办公厅设立了应急管理办公室、应急管理委员会等；机制方面，我们更加清楚地梳理了。
第三阶段是2018年4月应急管理部的成立，这是第一次在应急管理领域专门有一个国务院的部门来统管应急管理这件事，把原来11个部门的13项职能做系统的整合。
应急管理部主责自然灾害应对和生产安全事故；公共卫生事件由于专业性较强，主责部门还是在卫健委；社会安全事件是政法委主责。
2018年改革后，应急管理体系已经经受了一些考验、一些重大突发事件的应对，在此过程中有一些新的问题需要去进一步完善，比如横向协调问题，我们存在一些所谓功能空白区的问题，另外是不同层级的政府部门怎样更好去协调。这些方面都需要我们在未来的工作中不断改革、不断完善。
随着应急管理部的建立，我国应急管理系统全面升级，应急管理能力大幅提升，然而我们未来面对的各种挑战依然十分严峻，自然灾害、安全事故、传染性疾病、突发事件等传统风险依旧在考验我们的应急管理能力。除此之外，随着经济发展、科技进步，一些全新的风险也有所显现，对此同样不可掉以轻心。2019年11月29日，习近平总书记在中央政治局集体学习时曾专门针对积极推进我国应急管理体系和能力现代化作出一系列重要指示，强调要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，加强应急管理体系和能力建设既是一项紧迫任务，也是一项长期任务，未来我们如何稳步推进打造现代化的应急管理体系，应对好各种挑战？
四、新时期中国应急管理系统面临新挑战
我们在转型时期，我们在应急管理领域面临哪些新的挑战？
首先，我们对巨灾风险的防范。我们是世界上自然灾害最严重的国家之一，今年在新冠疫情发生的同时，洪水灾害对很多省造成不同程度的影响。
其次，由于工业化、城镇化和全球化趋势的叠加，给我们带来综合性的风险，带来很多新的安全隐患。目前我们城市的高层建筑有64万多栋，10万多平方米的大型综合体有上千座，大型的高层建筑一旦发生火灾，确实从救火、救援都会带来很大困难。
第三类挑战是公共卫生事件，总体形势是非常严峻的。诺贝尔一个获奖者说，可能跟我们人类争夺地球统治权的唯一有资格的就是病毒。
第四类是社会安全类风险也在不断增加。
另外，非传统领域的公共安全的风险也在不断加大。比如很多新技术的应用，包括物联网、云计算、大数据等，技术应用给我们带来巨大便利的同时，背后隐藏各种安全风险也是巨大的。据国家互联网应急中心统计，2018年，我国网站被更改案件超7000个，钓鱼网站5万多个，2012年诈骗类案件的人均损失应该还在几十元到上百元的范围，到2018年已达到人均25000元。
应对这些风险，我们应急管理体系存在哪些问题，如何推进应急管理体系和能力现代化？
五、如何推进应急管理系统现代化？
在国家的层面
第一，转变观念，坚持以防为主，防抗救相结合。应急管理工作从事件的应对转变到风险的防范，加强我们的风险防范、风险治理。
第二，加强体制机制建设，在中央和地方党政部门设立跨部门的应急管理委员会，现有应急管理部（厅/局）为应急管理委员会办公室；给予地方层面应急管理部门在运行机制更大的创新空间；加强国家应急管理综合能力的提高和资源配置的优化；增加投入。
第三，进一步明确综合应急管理部门与其他专业部门的分工和合作；在风险管理、应急管理、善后学习三阶段的分工与协调。
第四，发挥市场机制，运用保险等机制改变行为者的逻辑；
第五，增强社会公众风险意识，加强培训，提高地方党政干部应急管理能力。
在各个部门、各个组织的层面
第一，防微杜渐，避免风险传导累积
风险管理，风险的研判和预警。风险如果处理不好，就会形成一个链条，最后导致重大事件的发生。
案例：2000年7月，协和式飞机坠毁事件
从链条可以看出，其中有很多大大小小的失误。这些大大小小的失误，如果独立地看都不一定是大问题，但把整个串起来之后，就导致协和式客机的坠毁。所以风险防范是防微杜渐，怎么强调都不为过。
第二，随机应变，迅速执行应急预案
首先，危机决策机制，就是要迅速转换（平战转换），进入非程序化决策及执行。同时权力要迅速集中，而且要根据分级响应，确定哪一级的层面去应对。
其次，隔离危机。突发事件的发生造成的损失不仅限于事件本身，实际上对整个经济社会体系也造成很大影响。目前我们很多医院在应对新冠疫情的同时，也不能忘记其他各种病患的医疗需求，要保持其他医疗服务和社会的正常运行。
第三是非常规的思维原理。每一类突发事件都有不同的特点，我们需要跨学科的多方面的专家组，从不同的角度提出新的解决方案。
第四是应急预案的执行与随机应变。我们特别强调应急预案，让应急响应能够迅速有力。但很多情况下由于事件的特殊性，可能需要随机应变，
案例：美国911事件，摩根斯坦利员工成功逃离
美国911事件发生时，世贸中心南楼的摩根斯坦利有2700名员工，按照世贸中心的安全预案，他们要等大楼物业部门发通知后才行动，但由于事件的特殊性，当时物业部门已经乱了手脚，没有发出任何通知。此时，摩根斯坦利的安全部主任非常有经验，看到大楼起火后临时向公司所有员工下命令尽快撤离南楼，最终2700名员工全部成功安全撤离，而其他按照应急预案等通知的公司丧生于大楼的坍塌。所以我们需要应急预案，但同时也要根据情况随机应变。
第五是高效的资源调配体系。所有突发事件都会对特定的物资有紧急的峰值需求，我们需要高效的调配体系来满足这样的需求。
第六是政治动员体系和社会动员体系的有机结合，需要下大力气进行社会体系的建设。
第七是建立有效的责任机制和协调机制。必须把问责制和容错制能够有效结合。因为在应对突发事件过程中，很多事情不确定，采取的应对措施有时候效果较好，有时候效果不太好，这时候我们需要容错制，鼓励地方的政府官员在应对各种突发事件过程中勇于承担责任、承担风险、允许试错、敢于认错、勇于纠错。各部门之间应尽量更好地协调，而不是互相推诿。
第八是建立权威公众沟通渠道。在突发事件发生过程中，怎样更好地跟公众建立有效的沟通？政府部门的观念也需要转变，怎样能够把更多的信息及时去发布，哪怕不是很完全，说清楚会随时更新，掌握这个主动权，能够成为最新最快消息的发布渠道。
第三，痛定思痛，趁热打铁进行改革
2020年2月14日，习近平总书记在中央深改委的一次会议上特别谈到了这次新冠疫情的抗击也是对国家治理体系和治理能力的一次大考，要加强对问题的研究，总结经验教训，提高我们的能力。
在应急管理领域，有一个“六个月改革”的原理，在事件发生后，也许是六个月的时间里，痛定思痛，作一些重大的改革。过了这段时间，大家逐渐时过境迁，淡忘了之后，再改革就比较难了。所以从某种意义上讲，我们现在积极去反思去分析，找问题短板，进行改革，现在应该是恰逢其时，我们要始终对大自然保持一种敬畏之心，风险永远走在人类进步的前面。
第四，加强培训，培训知识锻炼
应急管理的知识和技能，应该在日常教育中尽可能渗透，潜移默化的教育对提高全民应急管理能力有非常重要的作用。
案例：2004年印度洋海啸
印度洋海啸事件中，一名10岁的小女孩迪丽与家人在泰国普吉岛度假，在海滩游玩时，迪丽注意到海浪突然往后退，而且泛起很多泡沫，让她想起地理课上学到的海啸的特征非常相似，她马上把情况告诉妈妈，告诉了周围100多名游客，可能会发生海啸。100多名游客撤离后幸免于难，创造了海啸事件中的奇迹。
案例：2008年汶川大地震
2008年汶川大地震损失惨重，但桑枣中学创造了奇迹。桑枣中学的校长叶志平，非常重视对学生应急管理能力的训练，他每个学期都要组织一到两次全校师生的疏散演练，在汶川地震发生前的4、5年里，他坚持这样做，使整个学校的师生们在突发事件中有序地从教学楼撤离，形成了非常有序的机制，当汶川地震发生时，全校30几个班2200多名师生，用了1分31秒全都集中在学校的操场上，无一人伤亡，可以说创造了汶川地震的一个奇迹。
从以上五个方面对如何推进应急管理体系现代化作了比较详细的讨论，我们希望推动整个应急管理体系，包括国家治理体系的改革，推进我们国家治理体系和治理能力的现代化，这是我们希望最终实现的目标。
